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何怀宏的博客

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关于我

何怀宏,1954年12月11日出生于江西省清江县 北京大学哲学系教授,伦理学教研室主任,博士生导师。 1989--1995∶中国青年政治学院,副教授 1993--1994:美国哈佛大学,访问学者 1995--1998:中国文化研究所,研究员 1998.5--: 北京大学哲学系,教授

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官民比中的概念与问题  

2007-02-25 09:24:02|  分类: 时论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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2006年8月11日,《瞭望东方周刊》记者就党政干部任期、交流、回避等三项规定中一些人们关心的问题,专访了原中组部部长张全景。张全景谈到,“现在的许多问题,最关键的还是干部问题。我有一个看法,现在中国政治上的一大弊端是官多为患。一个省有四五十个省级干部,几百个乃至上千个地厅级干部,一个县几十个县级干部,可以说古今中外没有过。”

有关“官多之患”的问题由来已久,而去年以来争论更趋热烈。这里一个重要的话题是官民比的问题,或者说,多少个老百姓要供养一个官员。1997年经济出版社出版的《第七次革命》一书所述,中国那时有“吃国家财政饭”或俗称“吃皇粮”的干部四千多万人,官民比例为1:30,而中国西汉时期的官民比是1:7945;唐高宗时期是1:3927;清康熙时期是1:911。章明1999年著有一本名为《官多之患》的书,其中谈到中国每年养官的费用是3670亿元,差不多占国家全年财政收入的一半。另一个说法是,养官的费用占每年国民生产总值的五分之一以上。

2005年初,全国政协委员、国务院参事任玉岭提出,我们的官民比已达到26:1,比西汉时高出了306倍,比清末高出了35倍。即使是同改革开放初期的67:1和10年前的40:1相比,也高出了两、三倍。吃皇粮者所占总人口的比重攀升之快可以说是史无前例的。目前吃国家财政饭的人数,据统计已经高达4572万人;另外,还有500万人仰赖于政府赐予的权利实行自收自支。

而到了427日,人事部副部长侯建良针对此类说法“辟谣”说,我们国家目前所谓的官民比应该是1197.69。他说,截止2003年底,我国公务员的总数是636.9万人,这其中中央机关有475000人,省级机关是535500人,地市一级是1446000人,县一级最多,是2852000人,乡一级是1061000人。侯建良认为官民比是126的说法是错误地把事业单位的2900万专业技术人员和管理人员,还有900多万的机关和事业单位工勤人员都加进来了。
   
南开大学周恩来政府管理学院院长朱光磊持类似的观点,他认为中国的官员应以国家行政机关的工作人员为主体,包括立法、行政、司法机关及其所属部门的工作人员,也包括由国家财政支付工资的政党和社会团体的专职工作人员,即公务员、党派和人民团体中的专职干部,这在当前约为1000万人,约占总人口数的0.8%。而这种官民比在美国为3.25%;英国为2.78%;德国为2.86%;俄罗斯为2.31%;日本为1.69%;韩国为1.6%;新加坡为3.3%;索马里0.75%;中国还算是低的。

的确,从以上所述,我们至少可以区分出三种“官”的概念,第一种是最广义的,指所有由国家财政支出其工资收入的人员;第二种是次广义的,是指排除所有事业单位人员和党政单位内工勤人员的国家公务员或者说党政干部;第三种是严格狭义的“官”,是指党政干部中一定级别以上的、直接掌握一定权力、管人管物的领导干部。

而这三种“官”的概念所涉及的问题并不是完全一样的,前两种“官”的概念所涉及的问题主要是是精兵简政的问题,是“消肿”(减少数量)或者说“化瘀”(改进质量)的问题,是政府规模和功能的问题,是政府与社会的关系问题,比方说涉及到是要大政府小社会,还是要小政府大社会的问题。后一种“官”的概念所涉及的则主要是政治权力如何集中和分散的问题,是权力本身的问题。当然,这两方面的问题还是有联系的,外部一定会影响到内部,数量过多一定会影响到质量、下层也一定会影响到上层。

因此,基于前两种“官”的概念的官民比和基于后一种“官”的概念的古代官民比的确有不可比的因素,因为古代的官员可说是今天的“领导干部”,为之办事的“吏”是不算在内的。但即便如此,应该说今天的老百姓需要供养的官员比例也还是大大超过古代,这固然有现代社会和国家功能扩大的一般原因和需要,但也有我们制度的特殊原因和弊病。今天中国尤其是县以下的官员数量之多令人咋舌,农民所承受的负担也就不能不重。如任玉岭谈到:“我们一个30万人的小县,财政供养人数高达1万多人,一个乡财政供养人数高达三四百人,最多的到了1000人。在乡这一层,除了像中央政府的外交部等少数部门没有对口单位外,其余几乎是应有尽有。”而古代正式的官方力量基本是到县为止,县一级就已经比较简单,再下面主要是依靠乡村社会的自治。

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